Colombia: desafíos para la transición energética propuesta por el presidente Petro

El pasado 7 de agosto Colombia dio inicio a una nueva etapa en su historia, pues por primera vez será gobernada por un presidente de izquierda y una vicepresidenta afro, lideresa de movimientos sociales y territoriales. El presidente Gustavo Petro asume el poder gracias al respaldo de más de 11 millones de votantes (50,44 %). De manera audaz y decidida, en su discurso de posesión, el presidente abordó temas cruciales como la reorientación de la política contra las drogas, la creación de un fondo mundial para salvar la selva amazónica, el cambio de deuda externa por acción contra la crisis climática, y la construcción de un instrumento empresarial y financiero latinoamericano para la integración energética. “Nosotros estamos dispuestos a transitar a una economía sin carbón y sin petróleo”, dijo en su discurso de posesión. ¿Qué tan viable será traducir estas ambiciosas apuestas en políticas públicas? 

La agenda del presidente Petro sobre transición energética  

La propuesta del presidente Petro sobre limitar la actividad petrolera le ha permitido posicionarse como un referente en la transición energética global. Durante su campaña, invitó a otros líderes de la región a conformar un “bloque anti petróleo” para alejar las economías de los combustibles fósiles y crear un frente americano para la lucha contra el cambio climático. Hace poco recibió una carta firmada por más de 80 parlamentarios de 30 países, quienes forman parte del movimiento denominado “Llamado de los Parlamentarios por un futuro libre de combustibles fósiles”, en la que manifiestan su apoyo a la propuesta de disminuir progresivamente la dependencia de las energías fósiles. En efecto, Colombia como país productor y dependiente del petróleo podría convertirse en un laboratorio de innovación de políticas para la transición energética, con mucho que aportar a otros países productores y a la discusión para mitigar el calentamiento global.  En línea con los compromisos adquiridos por Colombia con el Acuerdo de París y su actualización reciente —como la reducción del  51 % de emisiones GEI al 2030 y cero emisiones netas al 2050—, durante la campaña, Petro planteó que se deben tomar medidas para restringir la explotación del carbón y de los hidrocarburos. Por ejemplo, no otorgar nuevas licencias para la exploración de hidrocarburos ni permitir la gran minería a cielo abierto; prohibir la exploración y explotación de yacimientos de hidrocarburos costa afuera y no convencionales, así como detener los proyectos piloto de fracking. También planteó dar un impulso a las fuentes de energía no convencionales renovables y dejar la extracción de las reservas actuales de combustibles fósiles para el consumo interno, esto ddebido a las bajas reservas probadas de petróleo y gas —que para 2021 fueron de 7.6 y 8 años respectivamente—. Además, señaló que Ecopetrol, empresa mixta con 88,4 % de propiedad estatal, debía jugar un rol fundamental en la transición y reorientar parte de su presupuesto de exploración hacia un nuevo Fondo de Transición Energética.   En cuanto fue elegido presidente de Colombia, Gustavo Petro ha matizado algunas de estas propuestas. En su discurso inaugural señaló que, aunque su compromiso con la descarbonización se mantiene, Colombia no tiene un rol mayor en las emisiones globales. Puso también un foco mayor en el rol de la comunidad y la cooperación internacional. El recientemente designado ministro de Hacienda, José Antonio Ocampo, ha indicado que la exploración de gas probablemente se mantendrá y que la exportación de petróleo debe mantenerse en el corto plazo. En una reciente entrevista, la nueva ministra de Minas, Irene Vélez, también comentó que este proceso tardaría más de una década y que se estaría discutiendo la necesidad de promover la extracción de minerales necesarios para la transición energética.     

Lo que hereda del Gobierno de Duque 

El Gobierno de Iván Duque entrega un país que ha dado pasos importantes rumbo a la transición energética impulsando inversiones en energías renovables, así como el, inicio de un proceso de promoción de algunos minerales necesarios para esta transición. Sin embargo, sus estrategias también se orientaron hacia la expansión de los combustibles fósiles. En ambos casos, la verticalidad en la toma decisiones, la poca participación de las comunidades y los impactos de los proyectos han generado un alto nivel de conflictividad en los territorios donde se desarrollan. Tendencia que se ha mantenido desde inicios del 2000. Además de las inversiones en proyectos de energías renovables, ubicados en su mayoría en La Guajira, el gobierno saliente también avanzó en una estrategia denominada la ruta del hidrógeno y, en marzo de 2022, Ecopetrol y Promigas pusieron en operación los dos primeros proyectos piloto de hidrógeno verde en Colombia.   El Gobierno de Duque planteó también la diversificación de la canasta minera como alternativa para la recuperación económica post pandemia, tomando en cuenta que algunos minerales como el cobre y el níquel son fundamentales para la transición energética. Por ejemplo, se trazó el objetivo de multiplicar por seis la producción de cobre para el 2030. También incluyó al oro en la estrategia, pese a que no es propiamente un mineral de transición, pero se propuso duplicar su producción y generar inversiones superiores a USD 5500 millones dada las perspectivas de incremento de la demanda en momentos de crisis económica.   Sin embargo, de otro lado, diseñó la Agenda de Carbón para reactivar la producción y exportación del mineral durante la pandemia e incentivar su competitividad en los mercados de Asia, dado el cierre del mercado europeo antes de la guerra en Ucrania. Así mismo, como estrategia de respaldo para suplir la vulnerabilidad de la hidroenergía, dejó 12 plantas térmicas listas para entrar en operación, 2 de la cuales operan con carbón.    Además, está la estrategia de promoción de proyectos de exploración de hidrocarburos costa afuera (offshore), que empezaron a tomar especial importancia para revertir el declive de la producción (17 % menos en 2021 que en 2019). A ello se suman los proyectos piloto de fracturación hidráulica (fracking) adjudicados a Ecopetrol y ExxonMobil para contribuir con la provisión de gas.   Más allá de estas contradicciones en la definición de las rutas para la transición energética, la administración saliente deja un malestar en los territorios donde se encuentra esta riqueza natural. Tanto en las tradicionales zonas mineras de carbón donde las comunidades exigen compensaciones por impactos socioambientales y mayor claridad frente al futuro incierto de la explotación, como en regiones con potencial para los minerales de transición como el cobre. Existe también un  rechazo a los proyectos pilotos de fracking que incluye a defensores ambientales amenazados. Hasta los grandes proyectos de energía eólica han recibido fuertes críticas por la falta de consulta y de distribución equitativa de beneficios con las comunidades locales.     

Los desafíos que enfrenta el presidente Petro para materializar su agenda de transición 

 La transición hacia energías limpias es fundamental para alcanzar los compromisos del Acuerdo de París y evitar una catástrofe climática. Si Colombia no inicia una discusión amplia y da los pasos necesarios para una transición justa puede terminar con activos varados e inversiones con bajo retorno económico, social y ambiental que terminen profundizando las brechas de desigualdad e inequidad territorial.   El presidente Petro tendrá que liderar este proceso en un escenario de gran incertidumbre económica debido a la inflación y los riesgos de recesión global, sumado a la difícil situación fiscal como consecuencia de la pandemia del Covid-19. Además de enfrentar los retos fiscales y de abastecimiento energético, el gobierno deberá comprometerse con una buena gobernanza para la transición energética. Una que le permita garantizar la inclusión de voces diversas y mantener su compromiso con la transparencia y que defina marcos de política claros para la gestión del declive progresivo en los combustibles fósiles, las necesidades de diversificación productiva y los nuevos retos de gobernanza de las energías renovables y los minerales de transición.   

Política fiscal 

Manejar el declive progresivo de la producción de hidrocarburos implica asegurar nuevas fuentes de ingresos fiscales que puedan reemplazar los ingresos del petróleo. Durante la última década, antes de la pandemia del Covid-19, el 12 % del total de los ingresos fue de origen petrolero —cerca de 1,5 % del PIB y suficiente para financiar el 36 % del presupuesto de salud de Colombia—, lo que representa una importante dependencia para e balance fiscal del país. Se estima que, sin la asignación de nuevas áreas para exploración de hidrocarburos ni, la continuidad de la explotación de los contratos vigentes costa afuera y yacimientos no convencionales, los niveles de producción actuales podrían llegar a caer unos 100 000 bpd (barriles por día) con la consiguiente disminución de impuestos y regalías.   Ante este panorama, se debe tomar en cuenta que: i) la reforma tributaria que el gobierno quiere aprobar en los primeros 100 días y que pretende recaudar COP 25 billones (aproximadamente USD 5500 millones) será un insumo clave para determinar cómo y cuándo se podría llegar a cubrir la brecha que dejaría una eventual reducción de impuestos y regalías, y asegurar que el gobierno amplíe sus fuentes de ingresos;  ii) la redefinición del rol de Ecopetrol será importante ya que sus utilidades son básicas para el presupuesto de la Nación. Se trata de una empresa eficiente que viene presentado buenos resultados financieros en los últimos años a pesar de la pandemia y cuyas ganancias ayudarán a cubrir el déficit corriente este año; iii) respecto a la actividad minera, aunque su contribución a los ingresos fiscales es menor que la del petróleo, el gobierno tendrá que decidir si mantiene o no la apuesta de diversificación de la canasta minero-energética del gobierno anterior. Debe definir si se mantendrá y/o potenciará la explotación de minerales como el cobre, oro, carbón o níquel. El nuevo gobierno ha anunciado que en los 100 primeros días se declarará la moratoria minera para revisar el cumplimiento de normas, contratos, planes de trabajo y acuerdos hechos con alcaldes de zonas mineras. También hay indicaciones sobre la posible prohibición de la minería a cielo abierto. Aunque otras declaraciones abren la puerta a minerales de transición como el níquel y el cobre. En ese caso, será importante definir un marco de tributación moderno, adaptado a la nueva realidad de estos minerales; iv) el ritmo de la transición es un elemento a considerar para los ingresos en el corto plazo. Mientras las expectativas de largo plazo de los precios del petróleo y el carbón están a la baja, en el corto plazo, con la crisis energética derivada de la guerra en Ucrania, se espera que el aumento de los últimos meses se sostenga. El nuevo presidente ha dado muestras de querer aprovechar el boom en el corto plazo afirmando que durante su gobierno se podría exportar más carbón que en la actualidad.  

Déficit de la balanza comercial 

Otro reto económico a tener en cuenta es el manejo del déficit en la balanza comercial y cuenta corriente. De acuerdo con el DANE, en 2021 la industria petrolera representó el 33 % del valor total de las exportaciones colombianas. Junto con el carbón y otros minerales, el petróleo y sus derivados suman cerca del 56 % del valor total de las ventas externas y generan ingresos de divisas anuales por cerca de USD 20000 millones. Asimismo, tanto las rondas petroleras como las inversiones mineras son una de las fuentes principales de Inversión Extranjera Directa (USD 7641 millones en 2020). En ese contexto, el nuevo ministro de Hacienda ha ratificado la necesidad de continuar exportando petróleo para evitar un problema en la balanza de pagos. 

Suministro de energía

A los retos económicos, se suman otros relacionados con la seguridad energética. Respecto a la generación de energía eléctrica, el 68 % corresponde a energía hidráulica y el 30 % a térmica, por lo que Colombia es considerado como uno de los países con matriz eléctrica más limpia del mundo. Sin embargo, hay cuestionamientos ya que en los últimos años se ha aumentado la participación de la termoelécricas basadas en combustibles fósiles.  En 2018, la oferta energética del país para el consumo final dependía en un 70 % de combustibles fósiles (40 % en petróleo y derivados, 21 % gas natural y 9 % carbón). Los combustibles líquidos derivados del petróleo son especialmente importantes en el sector transporte (96 % del consumo de este sector), mientras el gas es clave para la industria (29 %) y los hogares (20 %). En este contexto, el gobierno deberá definir un camino para su diminución progresiva, al tiempo que aumenta el acceso de 1,5 millones de personas de las comunidades más vulnerables a la energía eléctrica. Por tanto, el rol de las energías renovables será fundamental.    

Fortalecer los marcos de gobernanza para la transición a energías renovables 

Para multiplicar las inversiones en energías renovables, el gobierno necesita establecer marcos de gobernanza más claros. El desarrollo de proyectos de energías limpias ha generado fuertes críticas y oposición por la falta de procesos de consulta previa, por sus impactos ambientales y sociales y por la ausencia de comprensión de la relación de las comunidades con sus territorios. Esto es especialmente relevante en La Guajira, departamento pluricultural y multilingüe con un 42 % de población indígena, altos niveles de pobreza y con reducido acceso a la energía eléctrica, pero con un enorme potencial en energía eólica y solar. Es fundamental que el gobierno, elegido con el apoyo de las minorías étnicas, resuelva estas tensiones y garantice que las poblaciones locales reciban los beneficios de la transición.  

El camino a seguir

El nuevo gobierno tiene el reto de construir una gobernanza adecuada para la transición, manteniéndose a tono con las expectativas sociales y las demandas de las bases del Pacto Histórico, su coalición política, al tiempo que sortea las necesidades de una economía en reactivación.   La implementación de políticas para alejarse de los combustibles fósiles será muy compleja desde el punto de vista político y económico, por esto es muy importante garantizar los principios constitucionales y democráticos y evitar la influencia de intereses indebidos en el proceso. Entre otros elementos, la planificación de la transición debería considerar: (a) garantías para un espacio cívico vigoroso que permita la libre expresión y reunión, el ejercicio pleno de la protesta social y medidas efectivas para la protección de líderes y defensores. Se debe contar con entornos seguros pues serán fundamentales para los procesos de construcción colectiva; (b) la divulgación de los impactos de los diferentes escenarios de transición, realizando esfuerzos no solo para publicar la información sino implementar estrategias para su apropiación según las características de los actores; (c) una participación amplia y territorial en la definición e implementación de la transición, que incluya especialmente los grupos más vulnerables. Esto implica la creación de espacios permanentes de diálogo y participación, y acciones adicionales que permitan habilitar a los actores para una participación activa e incidente y disminuir la conflictividad socioambiental; (d) medidas claras de diversificación de la economía y una orientación de las compensaciones hacia aquellos que pueden salir perdiendo por la transición para su posible reconversión.

Esta gobernanza requerirá también un alto grado de coordinación interinstitucional, especialmente entre las entidades públicas para evitar mensajes contradictorios sobre el proceso de transición y el futuro de las industrias extractivas, para lo cual se deberá trabajar también con las entidades territoriales. La transición energética implica políticas en todos estos niveles y una mirada interdisciplinaria. Puede requerir de marcos de regulación adicionales en apuestas nuevas como los minerales de transición o las energías renovables que implican la comprensión de otros mercados y tendencias globales, y de nuevos retos en los territorios.     Los ojos del mundo están puestos en cómo un país dependiente de la producción petrolera puede hacer su propia transición energética de manera justa e incluyente. De hacerlo posible, es mucho lo que se podría aprender del caso colombiano en ese camino. Los retos son mayúsculos, tanto en el ámbito fiscal como en el de abastecimiento energético. Estos y otros desafíos pueden ser enfrentados si se establece una gobernanza adecuada de la transición. Para ello, la construcción de un amplio consenso nacional que incluya los territorios y la diversidad de voces es necesario, así como es indispensable el apoyo de los aliados a nivel internacional.

Por Ana Carolina González es la directora senior de Programas de Natural Resource Governance Institute (NRGI), Juliana Peña Niño es oficial senior de NRGI para América Latina, Fernando Patzy es gerente de NRGI para la región Andina.